劉凱/文

今年政府工作報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，要增強(qiáng)宏觀政策取向一致性。圍繞發(fā)展大局，加強(qiáng)財(cái)政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟(jì)性政策納入宏觀政策取向一致性評(píng)估，強(qiáng)化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力。如果宏觀政策取向一致性工作做得不好，就會(huì)出現(xiàn)政策合成謬誤、導(dǎo)致政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，在特定情況下甚至?xí)霈F(xiàn)嚴(yán)重后果。

一、經(jīng)濟(jì)政策合成謬誤的概念及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

經(jīng)濟(jì)政策上的合成謬誤是指，從各個(gè)政策制定部門來看，政策出發(fā)點(diǎn)都是好的，但當(dāng)這些政策同時(shí)實(shí)施時(shí)，可能導(dǎo)致與預(yù)期相反的結(jié)果，甚至對(duì)全局造成負(fù)面影響。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來越復(fù)雜，加之行政科層體系的一些天然弊端，經(jīng)濟(jì)政策合成謬誤是多重政策目標(biāo)和多項(xiàng)政策制定背景下的必然產(chǎn)物。通過梳理1929—1933年大蕭條時(shí)期的美國、歐洲債務(wù)危機(jī)時(shí)期的希臘、“長期停滯”時(shí)期的日本等經(jīng)濟(jì)體的政策制定及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們發(fā)現(xiàn)：

首先，經(jīng)濟(jì)政策合成謬誤主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。第一，時(shí)點(diǎn)有誤，適得其反。某項(xiàng)政策出臺(tái)的時(shí)點(diǎn)有誤，和其他政策產(chǎn)生了不好的“化學(xué)反應(yīng)”，效果適得其反，也使得整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)更加惡化。第二，目標(biāo)沖突，難以兼顧。即不同政策的目標(biāo)彼此沖突，同時(shí)實(shí)施不利于各自政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。第三，政策疊加，過猶不及。多類政策相互疊加，加之科層體系的放大器效應(yīng)，可能導(dǎo)致用力過猛，既難以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，也帶來長期的破壞性作用。

其次，造成經(jīng)濟(jì)政策合成謬誤的重要原因是在出臺(tái)相關(guān)政策時(shí)，沒有抓住當(dāng)時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，或者以為主要矛盾得到了緩解甚至解決，而將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向了別的方向，出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)偏差。如果政策的制定和實(shí)施缺乏一般均衡思維、全局思維和動(dòng)態(tài)思維，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)整體宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及政策在不同市場(chǎng)之間的傳導(dǎo)考慮不足，最終會(huì)造成重大的合成謬誤。

再次，經(jīng)濟(jì)政策合成謬誤不僅使各個(gè)政策難以實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)，而且政策本身可能成為經(jīng)濟(jì)衰退甚至出現(xiàn)危機(jī)的重要原因。1929—1933年大蕭條時(shí)期美國的經(jīng)濟(jì)政策、希臘債務(wù)危機(jī)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策等，都是政策缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)導(dǎo)致出臺(tái)時(shí)點(diǎn)不正確、目標(biāo)相互沖突、政策過度疊加，進(jìn)而誘發(fā)或者加重經(jīng)濟(jì)危機(jī)的典型例子。

二、我國在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策合成謬誤方面所面臨的主要挑戰(zhàn)

2019年以來，我國經(jīng)濟(jì)連續(xù)5年產(chǎn)出缺口為負(fù)。2023年雖然中國基本實(shí)現(xiàn)了總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)重要目標(biāo)，但我們也應(yīng)看到，CPI、失業(yè)率、民間投資等數(shù)據(jù)均不太理想，表明經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇形勢(shì)存在不確定性。在這一背景下，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著多重調(diào)控目標(biāo)，因此也就容易形成合成謬誤。具體來說：

第一，短期宏觀調(diào)控政策內(nèi)部容易形成合成謬誤。例如，在開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，我國面臨著內(nèi)外各種沖擊和風(fēng)險(xiǎn)，貨幣政策、匯率政策和跨境資產(chǎn)管制政策之間容易形成合成謬誤。雖然有多種理由支持人民幣匯率穩(wěn)定的必要性，但如果政策制定者過于關(guān)注這些理由，就可能導(dǎo)致貨幣政策的有效性大打折扣，進(jìn)而影響到整體宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定。如果宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定不能實(shí)現(xiàn)，那么匯率穩(wěn)定的目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。

第二，宏觀調(diào)控政策與中長期、結(jié)構(gòu)性政策之間也容易產(chǎn)生合成謬誤。主流宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)將長期和短期分開進(jìn)行研究。這樣一種主流認(rèn)識(shí)存在偏誤，短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和長期增長密切相關(guān)，在發(fā)展中國家中尤其如此。短期沖擊和短期政策可能影響到長期增長潛力，而長期性政策也會(huì)對(duì)短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和宏觀調(diào)控產(chǎn)生重要影響。短期宏觀政策的目標(biāo)是宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、金融穩(wěn)定；長期性政策，比如產(chǎn)業(yè)政策、增長政策、收入分配政策等的目標(biāo)是調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長以及公平正義等。在當(dāng)前和未來一段時(shí)期，我國會(huì)推出一系列短期宏觀調(diào)控政策，也會(huì)推出很多中長期、結(jié)構(gòu)性的政策，這些政策間又會(huì)相互影響，這就很可能形成合成謬誤。

第三，不同類型經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)及其短期長期效果的差異是導(dǎo)致合成謬誤的重要原因，中長期、結(jié)構(gòu)性政策的出臺(tái)時(shí)點(diǎn)非常重要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策可以分為兩個(gè)子類。一類是擴(kuò)大有效和中高端供給的政策，其目標(biāo)是提升長期內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率和增長潛能。在短期內(nèi)它們也能促進(jìn)投資和研發(fā)創(chuàng)新活動(dòng)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)起到刺激作用。另一類供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策旨在減少無效和低端供給，但其在短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升、投資下降，造成經(jīng)濟(jì)下行壓力。另外，監(jiān)管政策和收入分配政策也是偏長期的政策，這些政策的出發(fā)點(diǎn)是好的。但在短期內(nèi)，收緊監(jiān)管可能造成效率下降和經(jīng)濟(jì)不景氣；短期內(nèi)收入分配和經(jīng)濟(jì)效率也面臨著一定權(quán)衡取舍，尤其是再分配政策，可能會(huì)造成短期生產(chǎn)效率下降，對(duì)市場(chǎng)預(yù)期和信心也造成較大影響。

政策制定者是在經(jīng)濟(jì)周期中制定政策，在經(jīng)濟(jì)上行期和下行期推出政策的效果完全不同。因此，可能會(huì)造成短期經(jīng)濟(jì)下行壓力的長期性、結(jié)構(gòu)性政策，不宜在經(jīng)濟(jì)衰退期推出，因?yàn)檫@時(shí)的主要矛盾是要跳出低增長陷阱、回到長期增長趨勢(shì)。此時(shí)推出這類政策可能會(huì)形成合成謬誤，不僅不利于當(dāng)前主要矛盾的解決，反而會(huì)削弱長期增長潛力，對(duì)于促進(jìn)長期分配公平也是不利的。

三、我國應(yīng)對(duì)合成謬誤、更好統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)政策制定的對(duì)策建議

我國在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)政策合成謬誤方面存在天然優(yōu)勢(shì)，一方面，黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)天然適合政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。另一方面，我國政策具有長期性和連續(xù)性，和其他經(jīng)濟(jì)體政策的不連續(xù)性形成鮮明對(duì)比。我國的行政體系也有利于各部門協(xié)調(diào)配合。但我國在應(yīng)對(duì)合成謬誤上也存在一些短板。比如過度依賴中央決策，各部門、各地方對(duì)于宏觀統(tǒng)籌和系統(tǒng)思維的積極性不高，甚至明明發(fā)現(xiàn)問題也不提出。另外，雖然各個(gè)部門共同參與政策制定存在一定優(yōu)勢(shì)，但也容易形成政策疊加、層層加碼，導(dǎo)致“過猶不及”。此外，官員考核升遷機(jī)制也可能導(dǎo)致一些長期政策短期化、碎片化執(zhí)行，進(jìn)而形成合成謬誤。

為此，我們提出如下政策建議：

首先，當(dāng)前，我國應(yīng)實(shí)施“偏寬松的貨幣政策+積極財(cái)政政策+偏寬松的宏觀審慎政策和住房政策+靈活的匯率政策+偏緊的跨境資本管制政策”這一宏觀調(diào)控政策組合，應(yīng)推出“放松管控、管制+全國統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)+推動(dòng)科技創(chuàng)新”為主的中長期、結(jié)構(gòu)性政策，其他政策暫緩?fù)瞥鲆员苊夂铣芍囌`。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾是總需求不足，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢(shì)并不明顯，經(jīng)濟(jì)仍然面臨較大下行壓力。我國經(jīng)濟(jì)需要盡快跳出低增長陷阱、回到長期增長趨勢(shì)，否則長期增長潛力會(huì)由于多種原因受到削弱，不利于第二個(gè)百年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，長期來看，要應(yīng)對(duì)合成謬誤、更好地統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)政策制定，政策制定哲學(xué)需要優(yōu)化。主流宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的“二分法”模式已經(jīng)不科學(xué)，要統(tǒng)籌考慮短期政策的長期效果和長期政策的短期效果。陳彥斌教授提出的穩(wěn)定政策、增長政策、結(jié)構(gòu)政策“三策合一”的宏觀政策分析新范式值得參考。不宜在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期隨意出臺(tái)中長期和結(jié)構(gòu)性政策，因?yàn)樗鼈儠?huì)相互影響、可能形成合成謬誤。政策制定要加強(qiáng)一般均衡思維、全局性地考察政策效果，而不是只從某個(gè)部門或地方出發(fā)。要牢牢抓住宏觀經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，圍繞該主要矛盾出臺(tái)各項(xiàng)政策，加強(qiáng)其他政策與應(yīng)對(duì)當(dāng)前主要矛盾的宏觀政策的協(xié)調(diào)配合。

再次，政策制定機(jī)構(gòu)需要調(diào)整，建議在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)下設(shè)立專門機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)和解決合成謬誤問題。其職責(zé)包括：評(píng)估各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策是否存在某些部門或地方的特殊利益，對(duì)經(jīng)濟(jì)全局的影響如何；評(píng)估各類經(jīng)濟(jì)政策可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，以及與其他政策可能形成的合成謬誤；評(píng)估并推薦各類經(jīng)濟(jì)政策的出臺(tái)時(shí)點(diǎn)；政策出臺(tái)前進(jìn)一步評(píng)估與當(dāng)時(shí)宏觀政策取向的一致性。

最后，政策制定和執(zhí)行過程中的微觀激勵(lì)機(jī)制需要重構(gòu)。一方面，要提升政策制定和執(zhí)行過程的民主化、科學(xué)化程度，解決政策咨詢領(lǐng)域的逆向選擇和偏誤問題。有些部門的出發(fā)點(diǎn)或許是好的，但其中可能包含部門利益，導(dǎo)致其不能全局性地考慮問題，從而提出有偏誤的政策。另一方面，要更多地鼓勵(lì)社會(huì)各界提出針對(duì)政策謬誤、針對(duì)合成謬誤的反對(duì)意見，完善相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)機(jī)制，因?yàn)楹铣芍囌`造成的損失可能是巨大的。再者，要更加重視和密切關(guān)注微觀市場(chǎng)主體在不同政策下的預(yù)期和心理變化，暢通微觀市場(chǎng)主體反饋信息的渠道，及時(shí)對(duì)政策合成謬誤進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和糾偏。

 （劉凱系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）