經(jīng)濟觀(guān)察報 記者 杜濤 中誠信國際數據顯示，今年1月至5月，地方政府債券累計發(fā)行2.82萬(wàn)億元，同比下降20.25%，凈融資額累計1.65萬(wàn)億元，同比下降34.04%；新增債發(fā)行1.45萬(wàn)億元，同比下降31.92%，完成全年新增限額（4.62萬(wàn)億元）的進(jìn)度為31.31%，慢于去年同期進(jìn)度約16個(gè)百分點(diǎn)，其中新增專(zhuān)項債發(fā)行1.15萬(wàn)億元，同比下降34.69%，完成全年新增限額（3.9萬(wàn)億元）的進(jìn)度29.61%，較上月有所提速但仍慢于去年同期進(jìn)度約17個(gè)百分點(diǎn)。

專(zhuān)項債發(fā)行變慢，地方財政到位資金減少，加大了地方財政的收支壓力。一位地級市財政預算部門(mén)的人士說(shuō)，專(zhuān)項債發(fā)行的減慢給縣區級財政帶來(lái)了庫款和流動(dòng)性壓力，增加了地方三保（即保障民生、保障工資、保障運轉）的支出壓力。

但進(jìn)入6月，中國債券信息網(wǎng)的數據顯示，地方債發(fā)行速度明顯加快，西藏、云南、浙江、江蘇等省份紛紛公布了地方政府債券的發(fā)行計劃。

6月13日，東方金誠研究發(fā)展部總監馮琳對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，4月底召開(kāi)的中共中央政治局會(huì )議要求“加快專(zhuān)項債發(fā)行使用進(jìn)度”之后，5月新增專(zhuān)項債發(fā)行已經(jīng)有明顯提速，當月發(fā)行量4383億元，環(huán)比增加3500億元。預計6月新增專(zhuān)項債將保持較快發(fā)行節奏。根據其團隊統計，目前有30個(gè)省市（含計劃單列市）在6月份計劃發(fā)行地方債，其中新增專(zhuān)項債計劃發(fā)行規模約5100億元，實(shí)際發(fā)行規模預計將在4500億—5000億元左右。

變化

2023年底，已經(jīng)準備去南方過(guò)年的張恒被一個(gè)電話(huà)留了下來(lái)，領(lǐng)導要求他盡早著(zhù)手申報2024年專(zhuān)項債。

張恒是中部某省一名政府投融資從業(yè)人士，日常負責協(xié)助地方政府申報專(zhuān)項債。他說(shuō)，2024年，專(zhuān)項債的發(fā)行工作有所減慢。

自大年初六起，張恒便開(kāi)始準備專(zhuān)項債的申報。政府對項目的要求是要能在2024年開(kāi)工并且有真實(shí)需求。例如，某地申報的項目就聚焦于高標準農田建設以及倉儲等領(lǐng)域。

從2月到3月，張恒準備了1個(gè)月，將項目逐級審核上報至國家發(fā)展改革委、財政部審核，4月項目通過(guò)了兩部委的審核，但到目前為止資金仍未到賬。

東部某縣區財政部門(mén)的負責人也感覺(jué)到地方財政“到位資金”在減少。其所在地區去年同期專(zhuān)項債發(fā)行額度接近30億元，而今年卻不足20億元。

上述縣區財政部門(mén)的負責人向經(jīng)濟觀(guān)察報介紹了專(zhuān)項債的發(fā)行和使用流程：國家發(fā)展改革委和財政部審核通過(guò)專(zhuān)項債項目的資質(zhì)和額度后，省級財政部門(mén)會(huì )下達相應的資金額度。例如，今年某縣區通過(guò)審核的專(zhuān)項債項目接近50個(gè)，省里會(huì )下達一定的資金額度，額度可以用于50個(gè)項目中的任何一個(gè)，縣區擁有較大自由度。

但張恒發(fā)現，他的地方政府客戶(hù)對專(zhuān)項債的期望值降低很多，因為專(zhuān)項債的用途開(kāi)始受到更多限制。例如，縣區地方政府希望能增加政府投資或者為本地財政提供流動(dòng)性，而上級財政主管部門(mén)則要求用額度來(lái)化解存量債務(wù)。兩邊目標并未一致。

原因

今年上半年地方債發(fā)行速度慢的原因是多方面的。

馮琳認為，今年以來(lái)，地方債發(fā)行較慢主要受新增專(zhuān)項債發(fā)行進(jìn)度較緩影響。前五個(gè)月，新增專(zhuān)項債發(fā)行量1.16萬(wàn)億元，比去年同期減少7363億元，占全年新增專(zhuān)項債限額的29.8%，進(jìn)度明顯慢于去年同期的49.9%。主要原因是去年四季度增發(fā)的1萬(wàn)億國債中的大部分資金在今年使用，加上今年經(jīng)濟運行開(kāi)局良好，因此在年初大規模發(fā)行專(zhuān)項債的必要性不高。

2024年第一季度，中國GDP同比增長(cháng)5.3%。此外，2023年四季度增發(fā)的萬(wàn)億特別國債在2023年安排使用5000億元，結轉2024年使用5000億元。

中誠信國際研究院院長(cháng)袁海霞的看法與馮琳類(lèi)似。她表示，地方債尤其是新增專(zhuān)項債發(fā)行較慢主要與以下原因有關(guān)：一是中央替代發(fā)力減輕了地方年初密集發(fā)債的迫切性，2023年四季度萬(wàn)億增發(fā)國債下達完畢，并部分結轉至今年使用，同時(shí)今年發(fā)行萬(wàn)億特別國債用于“兩重”建設，加之一般國債發(fā)行偏快，均對年初投資及經(jīng)濟增長(cháng)、樹(shù)立市場(chǎng)信心起到了支撐作用，因此地方政府在年初密集發(fā)行新增債券的迫切性有一定下降。

二是出于對政策效果及各地項目安排壓力的考慮，2023年底增發(fā)的萬(wàn)億國債或消耗了較多地方前期儲備的項目，疊加萬(wàn)億特別國債陸續發(fā)行，既需要觀(guān)察政策落地效果，也需要考慮地方項目?jì)渖陥髩毫Γ苊饷つ可像R導致資金使用低效的問(wèn)題；同時(shí)，財政部也加強了專(zhuān)項債項目審核把關(guān)，今年項目申報及審核時(shí)間較往年均有所延長(cháng)。

袁海霞還提到了影響發(fā)債進(jìn)度的另一個(gè)原因：一攬子化債政策下重點(diǎn)區域投融資受限、新增額度減少或對發(fā)行進(jìn)度有一定影響。在統籌化債與發(fā)展的要求下，2024年新增專(zhuān)項債提前批額度進(jìn)一步向非重點(diǎn)省份傾斜，重點(diǎn)區域獲得額度有所削減，2.28萬(wàn)億元新增專(zhuān)項債提前下達限額中，非重點(diǎn)省份共獲得2.07萬(wàn)億元、同比增長(cháng)11%，重點(diǎn)省份共獲得0.21萬(wàn)億元、同比下降37%，其中重慶、甘肅、天津、貴州等省份降幅超40%，或表明相關(guān)區域在債務(wù)管理上采取了更為審慎的態(tài)度，可能影響新增債券的發(fā)行節奏。

2023年7月24日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì )議強調，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案。2024年的《政府工作報告》提到，統籌好地方債務(wù)風(fēng)險化解和穩定發(fā)展，進(jìn)一步落實(shí)一攬子化債方案，妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險、嚴防新增債務(wù)風(fēng)險。

2024年初，據媒體報道，中央要求12個(gè)重點(diǎn)省份嚴控新增政府投資項目，這些省份原則上不得新建項目的領(lǐng)域，例如地方高速公路、不涉及增減跑道的民用運輸機場(chǎng)改擴建、城市軌道交通、樓堂館所等。此外，城市燃氣、排水、供水、供熱以外的市政基礎設施和棚戶(hù)區改造項目，也被列入嚴控新增領(lǐng)域。

影響

1月—5月，專(zhuān)項債券的發(fā)行速度相對緩慢，對地方財政產(chǎn)生了一定影響。

上述地級市財政預算部門(mén)人士說(shuō)，隨著(zhù)土地收入的減少，縣區財政對專(zhuān)項債的依賴(lài)性顯著(zhù)增加。

當前地方債券發(fā)行速度的放緩，已經(jīng)影響到地方財政的庫款安全和支出進(jìn)度。一般國庫要求留有不能低于三天支出額的資金。專(zhuān)項債發(fā)行速度變慢后，資金來(lái)源減少，影響了庫款的留存額度。

馮琳指出，專(zhuān)項債的發(fā)行能夠為地方基建項目提供資金，起到穩定經(jīng)濟運行的作用。尤其是在當前地方財政收支壓力比較大，以及城投新增融資受到嚴格約束的情況下，發(fā)行專(zhuān)項債已經(jīng)成為地方政府獲得資金、支持基建投資提速的重要途徑。

袁海霞認為，一方面，新增專(zhuān)項債發(fā)行偏慢對政府性基金預算支出形成較大制約。政府性基金預算收入下滑疊加新增專(zhuān)項債發(fā)行放緩的影響下，1月—4月，全國政府性基金預算支出22198億元，同比下降20.5%，降幅較一季度擴大5.0個(gè)百分點(diǎn)。

另一方面，地方債發(fā)行偏慢或在一定程度上導致地方基建資金緊張，加劇地方基建投資壓力。在2023年底萬(wàn)億增發(fā)國債的支撐下，1月—4月全國基建投資同比增長(cháng)6.0%，但仍較去年同期回落2.5個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)，基建相關(guān)財政支出保持一定韌性但仍承壓，節能環(huán)保、交通運輸支出增速低迷，農林水、城鄉事務(wù)同比增長(cháng)，但這主要與中央增發(fā)國債有關(guān)，地方債尤其是新增專(zhuān)項債發(fā)行偏慢對地方基建投資帶來(lái)一定制約，對存量項目的資金接續以及增量項目的資金需求均有一定影響。

上述縣區負責人說(shuō)，當前專(zhuān)項債的發(fā)行速度較去年明顯放慢，給基層財政帶來(lái)了一定壓力。以前基層財政靠土地財政，現在靠專(zhuān)項債來(lái)彌補三保缺口。今年以來(lái)，主體稅種增值稅、個(gè)人和企業(yè)所得稅相比去年仍在下降，而專(zhuān)項債則成為可以調節的收入來(lái)源。

上述縣區財政人士負責人稱(chēng)，去年，其所在地區約三分之二的專(zhuān)項債券資金經(jīng)過(guò)多重轉換后，以國有資本收益或基金收入中的國有資源有償使用收入的名義轉入財政。這些資金進(jìn)入基金預算賬戶(hù)或其他非監管財政賬戶(hù)，用于確保三項基本支出。

張恒說(shuō)，地方政府可以通過(guò)謀劃專(zhuān)項債項目來(lái)獲取資金，部分資金甚至被用于保障三項基本支出，特別是那些以行政事業(yè)單位名義申請的項目。

5月份新增專(zhuān)項債發(fā)行開(kāi)始有明顯提速跡象，預計6月份新增專(zhuān)項債發(fā)行會(huì )進(jìn)一步提速。

5月份，各地共發(fā)行152只新增專(zhuān)項債，總規模達到4383.4726億元，創(chuàng )造了今年單月發(fā)行規模的新高。與4月份（883.2398億元）相比，環(huán)比增加了約3500億元，發(fā)行進(jìn)度有所加快。

根據馮琳團隊統計，目前有30個(gè)省市（含計劃單列市）在6月份計劃發(fā)行地方債，其中新增專(zhuān)項債計劃發(fā)行規模約5100億元，實(shí)際發(fā)行規模預計將在4500億—5000億元左右。

馮琳表示，上半年新增專(zhuān)項債發(fā)行進(jìn)度不足五成，這就意味著(zhù)下半年發(fā)行任務(wù)還比較重。同時(shí)考慮到2024年專(zhuān)項債項目的篩選工作已完成，以及如果專(zhuān)項債集中到四季度發(fā)行，可能會(huì )影響資金在今年年內的使用進(jìn)度。預計三季度將是新增專(zhuān)項債的發(fā)行高峰，也是地方債整體的發(fā)行高峰。

（應采訪(fǎng)者要求，文中張恒系化名）