經(jīng)濟觀(guān)察報 記者 杜濤 繼1994年和2014年兩輪財稅體制改革，2024年中國即將推進(jìn)又一輪財稅體制改革。二十大報告提出，“健全現代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系”。2023年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，謀劃新一輪財稅改革。

謀劃新一輪的財稅改革，依然在分稅制的原則下進(jìn)行。

2024年3月，財政部部長(cháng)藍佛安在《堅定信心 真抓實(shí)干 扎實(shí)實(shí)施積極的財政政策》一文中提到“堅持分稅制改革基本原則，并與黨的十八大以來(lái)財稅體制改革成果相銜接，持續深化財稅體制改革。”

分稅制是指在劃分中央與地方事權的基礎上，確定中央與地方財政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預算收入的財政管理體制。

1994年，中國實(shí)施了分稅制財政體制改革，2014年深化財稅體制改革也在分稅制原則下進(jìn)行。

多位研究者認為，分稅制改革的核心在于重塑中央和地方的財力分配關(guān)系。在1994年分稅制改革中，央地關(guān)系改變，中央財力得到加強；而即將推動(dòng)的這一輪財稅體制改革中，也有可能通過(guò)稅收制度和財政支出制度的調整，進(jìn)一步協(xié)調中央和地方財力關(guān)系。

粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒說(shuō)，與其陷入“地方稅種”體系中，不如更加務(wù)實(shí)地構建“地方稅收”體系，即以共享稅為主，實(shí)現中央地方收益共享、風(fēng)險共擔。

澳洲會(huì )計師公會(huì )華東和華中區委員會(huì )會(huì )長(cháng)諸斌認為，未來(lái)改革可能會(huì )在兩個(gè)方面體現出新的變化：一是在財政收入改革方面，將著(zhù)重優(yōu)化地方政府的財政收入分配規則和地方稅收結構。包括改革稅收分享辦法，完善地方稅種設立和中央與地方稅收共享規則。這旨在增強地方政府的財政自主性，促進(jìn)地方財政的穩定和可持續發(fā)展，提高整體經(jīng)濟運行的協(xié)調性。

二是在財政支出改革方面，重點(diǎn)將放在優(yōu)化政府支出結構和提升資金使用效率上。改革措施包括：加強對重點(diǎn)領(lǐng)域、政府購買(mǎi)服務(wù)和公共物品提供等方面的績(jì)效管理，減少一般性支出，完善財政資金直達機制，并推動(dòng)全面規范透明的預算制度和跨年度預算平衡機制，確保財政支出的合理性和效率。

中國全面深化改革的總體思路是：解決問(wèn)題。

自2014年深化財政體制改革后，中國經(jīng)濟十年出現諸多變動(dòng)，也給財稅體制帶來(lái)了新的挑戰，如地方財政壓力、財政可持續性等，這些也是此次改革要解決的問(wèn)題。

羅志恒說(shuō)，新一輪財稅體制改革要實(shí)現的目標和方向有三：一是短期要化解面臨的宏觀(guān)稅負持續下行、財政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險上升和土地財政向何處去的問(wèn)題。

二是中期要通過(guò)體制機制改革解決財政可持續性問(wèn)題，避免陷入財政危機。

三是長(cháng)期更要站在國家治理和國家戰略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構建全國統一大市場(chǎng)、統籌發(fā)展與安全等戰略任務(wù)，構建新的財政和稅收制度。

稅制改革預期

一位縣區財政部門(mén)的負責人對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，四年前，他剛做財政局長(cháng)的時(shí)候，就曾學(xué)習了分稅制改革歷史以及改革的內容，此后對分稅制改革的重點(diǎn)還進(jìn)行過(guò)反復研究。

該負責人希望能夠通過(guò)此輪改革理順中央與地方的財政關(guān)系，特別是稅種分享的關(guān)系。他說(shuō)，當前地方財政困難的原因在于稅源收入少。舉例來(lái)說(shuō)，增值稅收入中央和地方的分成是5:5，但這是中央與地方的整體分成，省以下還有市縣區鄉三級政府，均分下來(lái)，每級地方政府獲得的財力更少，其他分享稅也是如此。

上述負責人說(shuō)，地方政府的財權或者財力越來(lái)越小，與此對應的，事權卻越來(lái)越多。“好聽(tīng)叫事權下放，不好聽(tīng)叫事情都下到地方了。”

上述負責人稱(chēng)，這也導致財權與事權越來(lái)越不匹配。各級事權壓到基層，基層疲于應付，但是事權回收會(huì )更困難。所以有些時(shí)候會(huì )出現，政策是好的，基層念歪了的現象。

諸斌說(shuō)，需要通過(guò)深化稅制改革，如完善地方稅體系，增強地方政府的財政自主權，可以從根本上提升其收入能力，減輕對中央轉移支付的依賴(lài)。

羅志恒認為，中國有18個(gè)稅種，對應5級政府。營(yíng)改增后，調整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預算收入占比總體平穩，約54%。但由于地方失去了營(yíng)業(yè)稅這個(gè)主體稅種，取而代之的是增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的共享稅，這也對構建地方稅種體系產(chǎn)生了較大的沖擊。

羅志恒說(shuō)，與其陷入“地方稅種”體系中，不如更加務(wù)實(shí)地構建“地方稅收”體系，即以共享稅為主，實(shí)現中央地方收益共享、風(fēng)險共擔。

近年，提高直接稅比重作為解決方案之一也被反復討論。羅志恒說(shuō)，直接稅主要包括財產(chǎn)稅和所得稅。在房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅等均難以推出的情況下，提高直接稅比重主要依賴(lài)于個(gè)稅。

諸斌表示，伴隨財政體制的改革變遷，中國政府間事權劃分也處于改革探索進(jìn)程中。做大“蛋糕”才能有利于分好“蛋糕”。 在新一輪的財稅改革中，應堅持激勵相容原則，通過(guò)財稅體制改革，進(jìn)一步激勵各級政府發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的積極性。

做大“蛋糕”方面，諸斌建議，實(shí)施優(yōu)化增值稅、消費稅和個(gè)人所得稅等主要稅種的結構和分配政策。具體來(lái)說(shuō)，實(shí)施簡(jiǎn)化增值稅稅率結構、擴大消費稅覆蓋范圍以及加強對超高收入個(gè)人所得稅的調節。這些措施旨在平衡稅收的調節功能和籌資財政收入的功能，從而在擴大稅收的覆蓋面的同時(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟結構的調整和社會(huì )公平。

分好“蛋糕”則是在財政收入和支出改革方面，將重點(diǎn)優(yōu)化地方政府的財政收入分配規則和稅收結構，涵蓋改革稅收分享機制、完善地方稅種設立和中央與地方稅收共享規則，并著(zhù)眼于優(yōu)化政府支出結構和提升資金使用效率，通過(guò)強化績(jì)效管理、推動(dòng)透明的預算制度等改革措施。

諸斌還提到，在新一輪的財稅改革中，地方財政壓力及債務(wù)管控等問(wèn)題是一個(gè)必須思考的問(wèn)題。改革應著(zhù)眼于建立更加透明、可控的地方債務(wù)管理體系，包括但不限于設置合理的債務(wù)上限、強化債務(wù)審計與監控，以及探索多元化融資渠道，如發(fā)行市政債券，以替代傳統的銀行貸款等。

財稅改革邏輯

1987年10月，黨的十三大報告中提出，要“在合理劃分中央和地方財政收支范圍的前提下實(shí)行分稅制”。1992年黨的十四大報告提出，“要逐步實(shí)行稅利分流和分稅制”，同年中央選擇天津等九個(gè)地區進(jìn)行分稅制試點(diǎn)。

由財政部稅政司原司長(cháng)劉克崮主編的《中國財稅改革三十年》一書(shū)中提到，財政部原部長(cháng)助理韓國春在接受采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)：“1994年1月1日起全面實(shí)施的工商稅制改革和分稅制財政管理體制的改革，是一次歷史性的選擇，是建立適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的中國財稅體制的一次重大改革，對促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟體制改革、擴大對外開(kāi)放和國民經(jīng)濟的持續、快速、健康發(fā)展，都具有深遠的意義。”

分稅制改革是中國改革開(kāi)放以來(lái)，財稅改革主要原則和脈絡(luò )，其關(guān)鍵在于協(xié)調中央和地方的財力、事權分配，并通過(guò)這種協(xié)調和規范，更好地厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系。

韓國春在上述書(shū)中也提及，分稅制財政管理體制改革之前，財政管理體制存在不少問(wèn)題：一是稅收制度不規范、不健全，不同經(jīng)濟成分和不同經(jīng)營(yíng)形式的企業(yè)所得稅制不統一，內外資企業(yè)流轉稅制不統一；二是國家與國有企業(yè)利潤分配關(guān)系沒(méi)有理順，企業(yè)普遍實(shí)行的承包制不利于企業(yè)之間公平競爭，制約了財政收入的合理增長(cháng)；三是財政包干體制不利于正確處理中央與地方的分配關(guān)系，導致中央財政收入占全國財政收入的比重不斷下降，而且阻礙了全國統一市場(chǎng)的形成和生產(chǎn)力的合理布局。與此同時(shí)，財政運行機制也出現了許多紊亂現象，財政收入流失嚴重；社會(huì )分配秩序混亂，越來(lái)越多的部門(mén)與財政并行參與國民收入分配，大大降低了國家財政的分配協(xié)調功能。在這種情況下，對已經(jīng)存在不少問(wèn)題的財政體制進(jìn)行改革就顯得十分必要了。

1994年分稅制改革后，2014年中國進(jìn)行了新一輪的財稅改革，時(shí)任財政部部長(cháng)樓繼偉表示，此輪財稅改革的主要思路是：完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算。

樓繼偉在2014年還提到，當前我國正處于經(jīng)濟增長(cháng)由高速向中高速的換擋期、從中等收入國家向高收入國家跨越的關(guān)鍵期、改革發(fā)展由經(jīng)濟社會(huì )向“五位一體”統籌協(xié)調的轉換期，中長(cháng)期的“三期疊加”，使財政運行環(huán)境發(fā)生重大變化。從大的趨勢看，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，社會(huì )公共風(fēng)險持續增加，國家治理復雜性加深，政府職能逐步拓展，越來(lái)越需要強大的財政來(lái)支撐國家治理、保障政府履行職能，為市場(chǎng)經(jīng)濟有效運轉提供服務(wù)和創(chuàng )造公平競爭環(huán)境。因此，深化財稅體制改革、建立現代財政制度，是完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、加快轉變政府職能的迫切需要，是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續穩定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現代國家治理結構、實(shí)現國家長(cháng)治久安的重要保障。

2024年，是分稅制改革30周年。2024年3月，藍佛安在其《堅定信心真抓實(shí)干 扎實(shí)實(shí)施積極的財政政策》一文中描述，科學(xué)謀劃新一輪財稅體制改革……在保持宏觀(guān)稅負和基本稅制穩定前提下，研究?jì)?yōu)化稅制結構，健全地方稅體系，完善綠色稅收制度，推進(jìn)非稅收入改革。研究完善財政轉移支付體系，探索建立促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的轉移支付激勵約束機制。研究完善財政體制，加快推進(jìn)省以下財政體制改革，健全財政事權和支出責任相適應的制度。

中國社會(huì )科學(xué)院財稅研究中心主任楊志勇在《謀劃新一輪財稅體制改革——如何破題》一文中認為，分稅制的基本框架在新一輪財稅改革中是需要保留的。對于任何一個(gè)大國來(lái)說(shuō)，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟，分稅制是常用的財政管理體制。現代國家財政收入的主要收入形式是稅收，處理中央和地方財政關(guān)系的重要內容之一自然是在中央和地方之間劃分稅收，分稅是現代財政體制不可或缺的內容。

諸斌認為，分稅制改革將重點(diǎn)圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化調整：一是強化地方稅體系建設。在保持宏觀(guān)稅負總體穩定的基礎上，進(jìn)一步完善地方稅種結構。增加地方政府的財政收入來(lái)源，提升其財政自主權和可持續發(fā)展能力；二是健全中央對地方的轉移支付制度。完善轉移支付的結構和機制，確保資金使用效率和效果，促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，同時(shí)進(jìn)一步明確中央地方的財政責任；三是重構中央地方財政關(guān)系。通過(guò)分稅制的優(yōu)化改革，重新定義中央和地方在財政收支上的角色和責任定位，使地方政府能夠更好地適應和引領(lǐng)區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要。

羅志恒認為，財政體制改革的核心是“政”。這個(gè)“政”是指政府職能，是指政府的規模，更是指政府與市場(chǎng)的邊界，這也是探索新一輪財稅體制改革的前提條件。近年來(lái)，財政的核心癥結在于有限財力與無(wú)限支出責任之間的矛盾，這一定程度上源于政府與市場(chǎng)的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責任增加有關(guān)。具體體現為經(jīng)濟社會(huì )風(fēng)險財政化，包括房地產(chǎn)風(fēng)險財政化、金融風(fēng)險財政化、社會(huì )風(fēng)險財政化、超前承諾財政化等。