經(jīng)濟觀(guān)察報 記者 杜濤 2023年底，中央經(jīng)濟工作會(huì )議首次提出“謀劃”新一輪財稅改革。2024年6月《國務(wù)院關(guān)于2023年中央決算的報告》中提出，推進(jìn)新一輪財稅體制改革，突出問(wèn)題導向，健全現代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善地方稅體系，強化轉移支付激勵約束，建立健全與中國式現代化相適應的現代財政制度。

1994年分稅制改革重塑了中央和地方財政關(guān)系，2014年財稅改革確立了財政是國家治理的基礎和重要支柱。2024年，在分稅制改革推進(jìn)30年之際，新一輪財稅改革將會(huì )駛向何方？

7月3日，經(jīng)濟觀(guān)察報就謀劃新一輪財稅改革的相關(guān)問(wèn)題專(zhuān)訪(fǎng)了粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒。羅志恒認為，在新一輪財稅改革的推進(jìn)過(guò)程中，分稅制的基本框架是需要堅持的，而改革的重點(diǎn)應該聚焦于1994年分稅制改革以來(lái)遺留問(wèn)題，以及新形勢下涌現出的新問(wèn)題。

羅志恒表示，新一輪財稅改革在短期內，其核心在于化解宏觀(guān)稅負持續下行、財政緊平衡狀態(tài)、地方債務(wù)風(fēng)險攀升以及土地財政轉型等緊迫問(wèn)題。中期而言，則需要通過(guò)體制機制改革，解決財政可持續性問(wèn)題，預防并避免財政危機的發(fā)生。而從長(cháng)遠角度看，財稅改革必須要站在國家治理的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構建全國統一大市場(chǎng)以及統籌發(fā)展與安全等戰略任務(wù)，構建新的財政和稅收制度體系。

經(jīng)濟觀(guān)察報：與1994年分稅制改革及2014年的財稅改革相比，此次新一輪財稅改革將會(huì )帶來(lái)哪些改變？為什么推動(dòng)這一輪改革？改革的方向會(huì )是什么？

羅志恒：國際經(jīng)驗和三十年的中國實(shí)踐證明，分稅制是有效的，是與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相匹配的財稅制度，未來(lái)改革應是在堅持分稅制原則基礎上，進(jìn)行必要的完善。

1994年分稅制改革有力地推動(dòng)了中國經(jīng)濟持續高速增長(cháng)，是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制中至關(guān)重要的基礎性制度：一是集中了中央財力，有力地提高了中央宏觀(guān)調控能力；二是建立了稅收返還和轉移支付制度，有效地降低了區域財力差距，助力推動(dòng)區域均衡發(fā)展和區域基本公共服務(wù)均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場(chǎng)關(guān)系，維護了統一大市場(chǎng)，避免了區域分割；四是初步理順了中央和地方關(guān)系，穩定了中央和地方的預期，從形形色色的包干制進(jìn)入到穩定的中央地方關(guān)系階段。因此，分稅制的大框架是需要堅持的，需要改革和解決的是1994年分稅制改革以來(lái)未解決的問(wèn)題，以及新形勢下產(chǎn)生的新問(wèn)題。

新一輪財稅體制改革要實(shí)現的目標和方向，一是短期要化解面臨的宏觀(guān)稅負持續下行、財政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險上升和土地財政向何處去的問(wèn)題。

二是中期要通過(guò)體制機制改革解決財政可持續性問(wèn)題，避免陷入財政危機。

三是長(cháng)期更要站在國家治理和國家戰略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構建統一大市場(chǎng)、統籌發(fā)展與安全等戰略任務(wù)，構建新的財政和稅收制度。這需要立足經(jīng)濟數字化服務(wù)業(yè)化、人口老齡化少子化、人口流動(dòng)都市圈城市群化、推動(dòng)科技強國建設等內外部約束，充分調動(dòng)中央和地方、企業(yè)等各方面的積極性，通過(guò)重塑激勵約束制度，實(shí)現效率和公平的平衡，實(shí)現財政更可持續。

經(jīng)濟觀(guān)察報：此輪財稅改革的重點(diǎn)會(huì )有哪些？

羅志恒：新一輪財稅體制改革要繼續解決的問(wèn)題：一是政府與市場(chǎng)關(guān)系邊界不清，導致政府兜底責任不斷擴張，容易產(chǎn)生有限財力與無(wú)限支出責任之間的矛盾，這種矛盾阻礙了有效市場(chǎng)與有為政府發(fā)揮共同作用。

二是中央與地方事權和支出責任劃分不清，地方政府承擔過(guò)多的事權和支出責任，中央支出占比遠低于國際平均水平。在“中央決策、地方執行”制度體系下，地方政府債務(wù)持續攀升。2016年以來(lái)，中央與地方事權和支出責任在基本公共服務(wù)、醫療衛生、科技、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域作出進(jìn)一步的劃分。但是，當前在共同事權、支出責任以及專(zhuān)項轉移支付方面，仍存在較多模糊地帶，如國防安全、大江大河治理、收入分配等領(lǐng)域，仍存在著(zhù)部分事權和支出責任下移的情況；部分省份如北京地域范圍內的政務(wù)服務(wù)、國際交往等，中央地方事權支出責任劃分還不夠清晰合理。

三是財力不夠協(xié)調，地方稅體系尚未建立，有待另謀出路。地方政府積極性有待進(jìn)一步發(fā)揮，有必要建立更具激勵相容的制度體系。

四是轉移支付不規范尤其是共同事權轉移支付規模較大。當前中央對地方轉移支付規模已突破10萬(wàn)億元。轉移支付規模過(guò)大，容易產(chǎn)生效率損失以及地方政府的道德風(fēng)險，甚至是逆向激勵，但是不加大對基層轉移支付，又不利于地方“三保”，必須通過(guò)改革走出這個(gè)循環(huán)。

五是省以下財政體制有待進(jìn)一步深化等。省以下財政體制仍呈現出差異性極大且不規范的特征。2022年6月出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導意見(jiàn)》，要求完善省以下財權與事權和支出責任劃分，進(jìn)一步推進(jìn)構建權責清晰、財力協(xié)調、區域均衡的省以下財政體制，但如何實(shí)現統一規范與因地制宜，仍是下階段的重大課題。

經(jīng)濟觀(guān)察報：推進(jìn)中的財稅改革是否應該思考當前的地方財政壓力、債務(wù)管控？同時(shí)，針對地方財力保障以及地方財政事權該如何改革？

羅志恒：我覺(jué)得是有必要的，新一輪財稅體制改革絕不是為了改而改，是奔著(zhù)問(wèn)題和目標去的。既然當前地方政府面臨財政緊平衡以及債務(wù)壓力加大的局面，那自然在體制改革中要有體現，要增強財政可持續性，防范化解債務(wù)風(fēng)險。

近年來(lái)地方政府債務(wù)上升，主要源于三個(gè)方面：一是減稅降費和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷導致的宏觀(guān)稅負下行；二是考核目標多元化導致的地方政府支出責任擴張、支出剛性程度上升；三是經(jīng)濟社會(huì )風(fēng)險財政化導致的地方潛在支出責任增加。這就要求在改革中實(shí)現：一是宏觀(guān)稅負穩定，不能再降了，一個(gè)大國必須要有一定的宏觀(guān)稅負水平，宏觀(guān)稅負既不是越高越好，但也不是越低越好；二是建立匹配多元目標治理體系下的政績(jì)考核激勵約束制度和財政評估制度，避免中央對地方多元目標考核導致地方支出責任持續擴張；三是建立政策出臺前評估和實(shí)施效果的問(wèn)責機制，避免各領(lǐng)域風(fēng)險蔓延至財政，避免風(fēng)險財政化透支財政空間。政策出臺前后要同時(shí)考慮對財政收支的影響。

如何穩定宏觀(guān)稅負？第一，減稅降費要從追求數量轉向效果，應聚焦于實(shí)施結構性的稅種調整，這種調整對普通民眾的生活影響較小，卻能促進(jìn)綠色發(fā)展、有效縮小貧富差距。有必要重新反思和評估大規模減稅降費的效果，要從是否有利于新發(fā)展格局的構建、是否有利于科技創(chuàng )新，是否有利于市場(chǎng)的活躍和經(jīng)濟社會(huì )穩定來(lái)落實(shí)減稅降費。

第二，推動(dòng)個(gè)人所得稅改革從分類(lèi)與綜合相結合的征收模式徹底走向綜合征收，減輕工薪階層負擔的同時(shí)，強化征管，確保個(gè)稅規模做大并發(fā)揮應有的收入分配調節功能。其中，非勞動(dòng)所得（財產(chǎn)轉讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結果必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；強化對直播等新經(jīng)濟活動(dòng)和娛樂(lè )明星等畸高收入群體的征管力度；降低45%的最高邊際稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴征管是未來(lái)方向。

第三，提高資源稅、環(huán)境稅稅率，體現綠色發(fā)展理念和高質(zhì)量發(fā)展導向。

第四，推動(dòng)社會(huì )保險費改稅，強化征管的同時(shí)降低費（稅）率。

第五，穩妥探索研究數字資產(chǎn)稅、數字服務(wù)稅、碳稅等新的稅種。

第六，改革消費稅，將消費稅征稅范圍從煙、酒、汽車(chē)為主拓展到高污染高耗能、高端服務(wù)業(yè)，比如高端會(huì )所和酒店，征稅環(huán)節從生產(chǎn)環(huán)節后移至消費環(huán)節，并逐步下劃給地方，充實(shí)地方稅。

債務(wù)本身是中性的，其核心包括兩方面：其一是債務(wù)的支出結構和效率，其二是債務(wù)與所形成的資產(chǎn)及其現金流的匹配程度。這就要求要優(yōu)化債務(wù)主體和區域結構：一方面，優(yōu)化債務(wù)主體結構，提高國債和一般債比重，降低地方債和專(zhuān)項債比重，發(fā)行長(cháng)期建設國債，提高國債比重；一方面拉長(cháng)債務(wù)周期、降低債務(wù)付息成本，緩解地方政府債務(wù)壓力，同時(shí)還能夠完善國債市場(chǎng)。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專(zhuān)項債比重，避免缺乏項目收益的項目被包裝為有現金流的項目，提前讓風(fēng)險顯性化。發(fā)行長(cháng)期建設國債支持外部性較強、受益范圍較大的重大基礎設施工程。由此，實(shí)現資金的投向與資金性質(zhì)匹配，實(shí)現目的與手段的匹配，即地方政府公共服務(wù)的收支差由地方一般債支持，有專(zhuān)項收益的項目通過(guò)地方專(zhuān)項債支持，缺乏項目收益但屬于國家重大建設工程通過(guò)長(cháng)期建設國債彌補。

另一方面，優(yōu)化債務(wù)區域結構，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區的舉債額度，但強化績(jì)效管理，負債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現金流的資產(chǎn)項目上加杠桿，穩定杠桿率，而非穩定杠桿絕對數。

經(jīng)濟觀(guān)察報：各級政府之間的財政關(guān)系應如何改革？

羅志恒：總體思路應該是：一、厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，確定政府職能與規模是前提；二、進(jìn)一步厘清中央與地方事權和支出責任，提高中央支出比重；三、解決好流動(dòng)人口公共服務(wù)事權和支出責任劃分。

具體而言：第一，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責與規模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強化績(jì)效管理。如果政府長(cháng)期大包大攬，家長(cháng)制的大政府必然收支龐大。只有簡(jiǎn)政放權，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非營(yíng)利機構，要么走向市場(chǎng)自負盈虧。其二，對人口流出地區的區縣實(shí)施合并，減少財政供養人員，但是裁減冗員精兵簡(jiǎn)政，必須配合市場(chǎng)化的改革，比如放開(kāi)市場(chǎng)準入、改善營(yíng)商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革將導致新的社會(huì )群體性問(wèn)題。

第二，深化中央與地方財政體制改革，逐步上收事權和支出責任至中央政府，減輕地方政府支出責任和財政壓力，地方政府既無(wú)能力、也無(wú)動(dòng)力辦好外部性強的事權，逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監管、養老保險等事權的垂直管理和部門(mén)實(shí)體化。其一，真正解決好中央和地方事權和支出責任的劃分，“辦多少事，花多少錢(qián)”；近年來(lái)，共同富裕、區域協(xié)調發(fā)展、構建統一大市場(chǎng)等越發(fā)重要，對于經(jīng)濟發(fā)展和公平都有至關(guān)重要的意義，而這些往往是外部性較強的領(lǐng)域，應該由更高層級政府來(lái)履行相應事權和支出責任。目前中央和地方事權和支出責任劃分雖有重大推進(jìn)，但是實(shí)際執行層面有差距。其二，真正實(shí)現中央上收事權和支出責任，就有必要實(shí)行垂直管理，把部門(mén)責任做實(shí)，否則仍要下移或者委托給地方政府來(lái)執行，增加地方政府負擔，而且地方政府出于利益考慮天然會(huì )放松一些規制約束性的監管。

第三，繼續規范轉移支付，兼顧分配的效率和公平，既要調動(dòng)地方政府積極性，又要考慮區域均衡發(fā)展，可考慮在轉移支付中嵌入激勵因子和公平因子。轉移支付的規模持續上升，尤其是共同事權轉移支付仍然較大。理清轉移支付向人口流出地還是人口流入地、以當前人口分布還是未來(lái)人口分布為依據。

經(jīng)濟觀(guān)察報：有專(zhuān)家提出應加強地方財力或者財權，這種建議是否可行？還有不少專(zhuān)家建議消費稅轉為共享稅，是否可行？

羅志恒：理論上講，解決地方財政緊平衡和地方債務(wù)問(wèn)題有兩條路可走，一是加強地方財力，二是中央上收事權和支出責任，減輕地方政府的支出責任壓力。但是從實(shí)際財政運行情況看，第二條路更符合當前形勢需要。因此，加強地方財力是一種路徑，但解決事權和支出責任的劃分問(wèn)題更為關(guān)鍵。從目前中央和地方的財力分配格局看，2023年中央一般公共預算收入占比在46%左右；考慮到政府性基金，2023年兩本預算之和中中央收入占比為36.2%。對于一個(gè)大國而言，中央財政收入必須占據一定比重，否則宏觀(guān)調控能力會(huì )受到影響。綜上，賦予地方更大財權短期是可行路徑，但更重要的是減輕地方支出責任，從長(cháng)期看中央在收入和支出都應該占據更大的比重。

實(shí)際上，消費稅改革在2019年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》已經(jīng)作出部署。當時(shí)提出，“后移消費稅征收環(huán)節并穩步下劃地方”是合理的。未來(lái)的可能方向有：一是推動(dòng)征收環(huán)節后移，從生產(chǎn)轉移到批發(fā)和零售環(huán)節，有利于推動(dòng)地方政府從重視生產(chǎn)轉向重視消費；二是擴大征收范圍，將高端服務(wù)業(yè)等納入其中，既有利于穩定宏觀(guān)稅負，又有利于促進(jìn)綠色發(fā)展，消費稅是對特定商品和服務(wù)征收，對普通老百姓影響不大；三是從中央稅轉為共享稅或者地方稅。

但是，上述三個(gè)方向也要同步解決相應的問(wèn)題：一是稅收征管能力的提高，從生產(chǎn)環(huán)節到批發(fā)或零售環(huán)節，征稅主體數量增加，征稅難度加大；二是當前仍處于疫后經(jīng)濟恢復期，要避免可能的收縮效應，進(jìn)一步呵護市場(chǎng)主體，有必要同步采取擴大總需求的舉措；三是轉為共享稅或者地方稅后，相應的轉移支付總量要有所下降，轉移支付的分配也要作出相應的調整。